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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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软约束下的地方债很难达到预想的效果  

2009-04-09 08:17:30|  分类: 社会经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者按语:

这是一篇无法发表的文章,据说地方债是中央已经决定的事情,因而不能批评。如果经济学家不能就政府的公共政策作出自己的独立评价,更不能就这些政策提出自己的批评,那么经济学家也就失去了存在的意义。问题在于,一个不能被批评的公共政策何来保证政策的正确性呢?

政府需要抬轿子的所谓经济学家,而不欢迎批评型的经济学家,并且这种现象有加剧的趋势。这让我对未来的中国经济发展更添忧虑!
 

 软约束下的地方债很难达到预想的效果

我是一直反对发行地方债的,至少在目前的制度条件和经济环境下,地方债的出现有点不合时宜。尽管中央政府注意到地方债发行过程中可能出现的问题,所以采取了特定的发行方式,即由财政部代理发行,并由财政部代办还本付息。这就相当于说,由中央政府作保,来为地方债提供了信用支持,那么似乎可以预见,如果地方政府到期无法偿债,将由中央政府来帮助偿付。基于此,很多人认为,本次地方债的信用堪比国债。这是一个非常奇怪的金融契约设计,居然为债务人提供了转嫁偿债责任的途径,那就意味着债务风险随时可以在政府间进行分担。有点类似一个控股公司的架构中,母公司为子公司的债务提供担保。

但是,即使在一个公司制的环境下,母公司可以对子公司进行有效的治理,所以能够避免子公司在有担保的条件下实施道德风险,比如从事更具风险的项目;从事缺乏持续稳定回报的项目,或者谋取私利等等。母公司的治理手段非常多,除了对项目进行事前的审核监督外,还可以对子公司进行事中的审计和监督,尤其重要的是,如果投资项目真的出现了问题,不仅可以对相关负责人追究责任,而且还可以对子公司进行破产清算。这种事后治理机制的威慑力尤其重要。对于事前和事中的治理,上级政府对于下级政府是能够做到的,至少在理论上可以做到。不过涉及事后的治理,政府间的关系就和公司间的关系完全不同了。首先,按照现行法律,我国不可能对地方政府实施破产,尽管在国外早就出现过这种情况。其次,即使追究责任人,由于政府决策总是可以归结为集体决策,因此也很难像公司那样直接解雇当事人。结果可以看到,由于事后治理机制的缺乏,使得上级政府提供担保的条件下,下级政府必然可以较低的代价来实施道德风险。

下级政府能够卸责吗?可以肯定的说,是完全可以的。政府间关系毕竟不同于公司间的关系。因为政府不像公司那样具有单纯的利润目标,上级政府在考核下级单位时,需要全方位的权衡。比如即使下级政府利用地方债实施了一个不盈利或者盈利很少的项目,比如修了一条路,那么从公司的角度来讲,这就是一个失败的投资,因为其回报很可能不能满足债务利息的支付。但是,从政府的角度来讲,则未必不是一个成功的项目。比如下级政府可以例举说:这条路虽然缺乏经济利益,但给当地居民带来了诸多方便,还给当地未来的经济发展提供了良好的基础设施。因而这条路的社会效益非常大。这样一来,如果再找几个所谓的专家评估一下,计算出货币化的社会收益,结果就能发现,这条原本不盈利的道路几乎变成了聚宝盆!随时都喷出浓浓的收益!

那么社会收益是无法变现的,也就意味着地方债是无法清偿的。怎么办?上级政府能够对下级政府惩罚吗?根本做不到。因为下级政府修那条路是为了社会啊。基于公共利益的借口,地方债可以轻而易举地被用于各种领域,并且在这些领域,总是能够找到社会利益的计算依据。于是,我们可以预见到,实际上地方债可以为地方政府提供随心所欲的投资空间,充分满足地方领导人的想象力。这个时候,地方政府就可以把地方债当作通常的财政资金使用,相当于上级政府额外转移支付给地方一笔钱。从本质上来说,发行地方债和从部委跑个项目并获得资金支持无本质区别。尽管从金融的角度看,这完全是两种不同性质的资金。地方债的债权人是购买了该产品的机构和居民,作为债务人的地方政府需要向债权人偿付债息和本金;而财政资金是政府体系内的资金划拨,下级政府无须向上级政府进行偿付。但由于现有的地方债的契约设计,使得这种金融产品本质上已经趋近财政资金。

导致这一结果会带来什么问题呢?如上反复强调的,上级政府对下级政府在地方债使用上的软约束。尽管在地方债发行前期论证的过程中,有关部门的负责人一再强调地方债发行和使用过程中的有效监督问题,但从本文的分析可以看到,这种监督不过是停留在口头上的。就地方债的现有性质来说,软约束是必然的结果。如果上级部门的约束是软的,那么地方政府的道德风险就是硬的。接下来就会看到,地方债的实施效果会成为纸面上宣传的佐料,而背后的实效恐怕是有上帝才知道。

 

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