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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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有限财政分权造就短视的地方政府  

2008-10-13 07:53:52|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  本文发表在《中国经营报》2008512

普遍认为,改革开放以来地方政府对我国的经济发展有着重要的影响,这种影响不仅体现在地方政府直接或者间接动用资源来搞活当地经济,而且更重要的是,如钱颖一等人所说,地方政府还保护和增进了市场。甚至一些学者认为,和其他转型经济体相比,中国的增长奇迹关键来自某种地方政府所有权模式。问题在于,地方政府为什么会在改革开放中有动力去促进经济增长?一种答案是:地方政府的行为和官员的升迁制度有关!中央对地方以及地方上级政府对下级政府采取以经济增长(GDP)为核心的考核制度体系,同时对某个地区进行考核时,会参照其他地区的政绩,结果各地官员为了脱颖而出,必然把经济增长作为主要任务来抓,并且会相互比赛,最终导致了上述地方政府行为模式,这就是周黎安等人提出的“锦标赛”模式。

不过,在我看来,锦标赛模式也不过是一个表象而已。因为在一个政府考核体系当中,固然经济增长比较重要,但诸如社会稳定等指标同样重要,否则就无法平衡发达地区和不发达地区之间、不同部门和不同阶层之间的相互关系,所以,仅仅是一个综合考核制度体系还不足以说明为何官员就有动力去追求经济增长。真正的根源在哪?答案很简单,在于财政分权制度!财政代表政府所掌握的资源,一个地方财政收入越多,意味着可动用的财政资源越多,也就越能够办更多的事情。相反,对一个贫困的地区来说,财政资源非常有限,必须依赖上级的转移支付,也就很难去追求自己独立的目标。同时,财政也代表着权利,不同层级政府之间以及政府的不同部门之间权利的分配很大程度上体现在财政的收支两条线的权利安排。

可见,财政分权制度决定了地方政府的责权利范围,也同时决定了地方官员的激励问题。改革开放以来,我国首先采取了各种不同形式的财政包干形式。这是从农村土地承包责任制中学来的。地方政府承包一定的上缴税收额,剩下的收入归地方所有,并承担相应的事权,这样一来,地方就会为了自己的收入最大化而努力。这就是地方政府保护和增进市场、并促进增长的动力来源。承包制为何有效?道理很简单,地方政府的官员也是普通人,和普通人一样具有自利的动机,会理性地追求自身的利益最大化,这是诺奖得主布坎南给世人的最大警示!既然地方政府官员可以视为理性经济人,那么采取企业或者经济个体类似的激励方式,也就一定有效。这种思路的转变其实对政府管理体制来说是一个质变。过去我们传统的官僚体制文化都是讲究道德激励,如钱穆所说,官员必须具备“贤人”的品格。这样一种文化传统要求相应的激励为精神激励为主,它在特定时期可能有效,但通常都是失灵的。一直以来官僚体系的低效率和不恰当的精神激励主导型的激励制度有关。

财政包干制恰恰走了一条相反的道路,把物质激励摆在首位,结果大大刺激了地方政府发展经济的动力。特别是1994年分税制开始实施,更是把这种物质激励通过法律的形式固定下来,使得地方政府的利益有了制度保障。分税制和财政包干制相比,对官员的激励更为稳定和持久。原因在于,财政包干制需要下级政府和上级政府不断地谈判,下级政府不清楚下一次谈判能够带来什么结果,也就无法建立起长期的目标,同时也无法建立稳定的预期。结果地方政府的短期行为非常严重。分税制通过制度的方式把地方的利益固定下来,地方的责权利在纸面上明明白白的写着,相应地稳定了地方政府的预期,有利于地方政府进行长远规划,而不仅仅追求短期利益。因此,现在很多研究成果表明,分税制实施前,财政包干制度不利于经济增长,但分税制实施后,财政分权则对经济增长明显有利。

然而,分税制的好处主要体现在GDP的增长上,并没有体现在其他社会福利方面,比如教育、医疗、环境等等。笔者近期的一些研究成果显示,改革开放以来实施的财政分权制度是不利于这些社会福利项目的,同时也不利于创新。这就意味着我国的财政分权即使促进了增长,这种增长也很难持续。财政分权所带来的制度正激励效应最终会消耗殆尽,而其制度负效应逐步呈现出来,并主导未来的经济方向。财政分权的副作用如何产生的呢?这要看分权体制下地方政府的收入来源和权利来源。从收入来源看,我国的税制设计采取中央统一设计,地方没有税收自主权,无法决定当地的税种和税率,地方税本质上还是中央决定的税种。由于税收项目雷同,并且税收中增值税和企业所得税占据主体地位,所以各地如果要试图增加自身的收入,就必须以发展企业为主。这就决定了各地区会把招商引资工作作为当地的首要工作。从这里可以看出,地方官员追求GDP并不是考核体系中该指标是最重要的,特定的税制结构已经决定了官员的行为模式。

再从支出角度看,地方政府获得了收入,用在何处?由于财政收入的增加和经济增长、官员自身的利益存在内在的一致性,因此地方政府会在支出中重点安排有利于经济增长的部分,也就是围绕经济建设来做预算,而大量有利于社会福利和未来经济发展的项目,比如教育、医疗、环境、创新等,就会被轻视。对当地居民来说,后者是同样重要、甚至更重要的内容。但是,由于我国的财政分权制度没有赋予当地居民在财政中的发言权和投票权,地方政府也就很少在财政预算中考虑居民的公共品需求。很明显,和发达经济中的财政分权相比,我国实行的是一种有限财政分权制度,这种制度赋予了地方政府税收和支出的执行权利,但没有赋予其部分税收自主权,也就导致地方政府无法因地制宜地设计收入来源;同时,也没有赋予地方居民投票权和其他参与权利,这就导致当地居民的公共品需求无法准确及时地表达在当地政府的财政预算中,也无法给当地政府以及时有效的监督。从这个角度看,有限财政分权的潜在危害也是巨大的。

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