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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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公共治理30年得失谈 (上)  

2008-02-28 10:08:52|  分类: 社会经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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说明:这是围绕改革开放以来我国公共治理的变化和问题的一次访谈,由于是谈话,所以内容相对松散,概念上也不甚严谨,逻辑当然也相对欠缺,但多多少少说清楚了我的想法和理解。我原以为这样的主题是很难公开发表的,这次能够发表出来,我非常高兴!当然,非常感谢中国经济导报的季晓莉,一个有理想且有魄力的年轻记者,才能够对这样的一个主题表示兴趣。当然,考虑到众所周知的一些因素,部分谈话内容做了删节。

由于访谈内容较多,所以分两个部分贴出来。

 

周业安:公共治理30年得失谈

 

作者:本报记者 季晓莉 (2008-2-25 15:08)

     中国经济导报  2008年2月25日 

 http://www.ceh.com.cn/focus_detail.asp?id=26971

 

  30年公共管理改革的脉络梳理

   记者:请你描述一下改革30年以来公共治理改革的几个发展阶段及特点。

   周业安:首先,我要说明,目前我国还不存在公共治理,只有公共管理,但可以把现有的公共管理模式的变化看成是朝公共治理方向的进步。如果从公共治理的视角来看,1994年肯定是一个重要的时点,因为整个财政体制发生了巨大变化。改革开始后到1994年以前采取财政的包干制度,之后采取分税制度。如果要讲公共治理的真正的变化,1994年是一个分水岭。分税制是一个非常关键的因素,是把中央和地方以及地方各级政府之间的事权和财权通过法律的形式固定下来,这是跟以前不太一样的。1994年之后有一些渐进的变化,但是没有明显的变化,所以1994年可以说是称得上有变化的年份。如果把时间再拉长一点,1978年也是一个转折点。

   改革开放之前,中国的政府管理体制是一个非常高度集中的行政管理体制,与过去的计划经济体制相适应。实际上在改革之前,中国的公共管理是一个高度集权的军队化管理,按照严密的计划指标式控制。在改革前,无论哪个领域,都是高度控制的社会经济体制。1978年的改革就是要打破这个体制。由于每个人的偏好是多种多样的,每个人以及每个组织所掌握的知识也不一样,在社会中很分散,通过统一的计划的形式来控制偏好和知识分散的社会是不可能的,只有每个人是标准化的才可能实现,但那是违背人性的。所以,必须考虑如何适应偏好与知识的差别化的问题。这就是哈耶克早期提出的问题。必须要有一种适应它的机制,市场要求我们每个人自主决策,相应能应对这个问题。

   改革前的行政管理体制中一个核心问题是中央无法有效激励地方。在改革以后,公共管理改革最重要的就是认识到这点,开始在政府的层级中引入市场化机制。一开始中央政府没经验,想到如果让地方政府像企业一样做事情,地方政府的积极性就会很高。这个经验来自承包制在农村和企业的施行成功,农村包产到户,农民承包了田以后积极性增加,推广到企业,企业也活了。因此很多人就想,把这个方法推广到政府行不行。一级一级承包,公社向县承包,县向地市承包,地市向省承包,省向国家承包。上级能获得合同里规定的收入,下级获得剩下的收入,就有积极性了。上层政府类似于工程的发包方,下级政府类似于承包方,这是改革开放后公共管理新模式建设的一个大设想。这个设想非常大胆,政府里的层层承包制找不到第二家,只有中国有。因为我们从企业和农村看到了活力。不过当时设想的只是在集权计划控制下如何让它有活力。当时没有想财政是公共财政,是要给普通群众权利的。

   在承包制的执行过程中,中央政府发现,地方可能隐瞒收入,地方也觉得很困扰,每次签合同都是短期的,任期内都可能签好几次。这种方式使中央和地方以及地方各级政府之间交易成本很高。每次都谈判,不能很稳定地进行工作,使地方政府行为非常短期化。地方政府为了尽可能获得收入,对有利于它收入的部分就发展,对其收入不利的部分就不发展,把钱投入到能够迅速创造收入的工程,但是不愿意投入精力到那些使人民长久获利的教育、医疗、社会保障事业,在财政支出上产生了极大的扭曲。这就带来了中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的关系的一个非常重大的问题。同时,下级政府只与上级政府谈判,不需要关注其他问题,只需要关注上级政府是否与自己谈,这违反了公共治理最关键的问题,就是人民群众的投票和监督。

   在承包制运行过程中,上级政府也认识到这一缺点。中央政府首先想到的是如何让地方政府行为稳定化,因此必须让地方政府的权力固化,引发了1994年的分税制。分税制看起来与承包制很类似,把税收分为3块,一部分是中央政府独享的,一部分是中央政府和地方政府共享的,一部分是地方政府独享的。但分税制是稳定的,不需要一对一谈判,对所有地方政府都是公平的。中央与各级地方政府的权力配置制度化,产生的第二个好处是对于地方政府来说行为就相对稳定化了,整个社会对政府的行为可预期了。

   1994年以后中国经济得到持续稳定发展,与分税制有很大关系。分税改革在中国公共管理中起到了质的飞跃,使高度集权化的管理中有了一定的分权,地方政府享有了一定合法的自主权力。1994年以后,中国的公共管理发生了非常重要的影响,权力开始分散,这一点非常重要。这个制度化的分权使得中国的政府行政管理模式转向了初步的公共管理模式,因为过去完全是等级控制,现在有了一定程度的分权。当然,分税制以后的公共管理还称不上公共治理,因为普通群众以及各种第三部门(比如NGO)还没有良好的投票和监督政府的机制,特别是第三部门还没有良好的生存和发展的制度环境,受到各种抑制。或者说得更白点,就是政府还没有平等地看待群众和第三部门。不过分税制的确给公共管理带来了制度条件,使得中国公共管理稳定了很长时间,现在也一直是在分税制的框架下改进。但分税制最大的缺点是有限分权,我们的分税制仍然是在中央集中控制之下产生的分权,是不彻底也是不规范的。首先,地方没有自主决定收入结构的权力,没有设置税种的权力。通常来讲,在一个规范彻底的分税制下,地方有权征收能带来稳定税源的税种。比如个人所得税,财产税,这恰好是我们最弱的。

   由于不许地方自主设置税种,地方没有稳定的税收来源,就不断搞预算外收入,又搞制度外的变相收费。按一些学者的估计,制度外的收入相当于预算内的收入,财政资金的体外循环非常高。地方最主要的收入来源是与中央共享的流转税,来自于企业,地方如果要获得更多的分享收入,就要把主要精力放在发展企业上,一方面要不断地招商引资,另一方面要不断地扶持本地企业,排斥外地企业。带来的恶果就是地方保护和恶性竞争,土地廉价出售。寻求制度外的收入的结果,使得地方收入在分税制下不是一种制度化的增长,而是非制度化的增长,是租金的增长。首先它不透明,不清楚地方有多少收入,也无法监督,导致地方灰色地带非常多,助长了地方腐败。关键问题就是没有监督。分税制的监督是来自上级,在以前那么严格的体制下没法监督,现在更加做不到。当增长逐步遇到瓶颈的时候,这个问题就逐渐暴露了。经济通过外延式的增长,产生的社会负担越来越重——环境保护、社会不平等、弱势群体的社会保障问题。过去有限分权的分税制不适应了,因为地方政府不可能有动力去做这些工作。

   中国的公共管理必须要达到第三个飞跃阶段,这个阶段首先必须实行公共财政。公共财政的好处是至少考虑到地方政府分权的彻底性和规范性,以及对于地方的制衡性。公共财政的内涵说到底就是民主财政,地方政府的收支都由当地老百姓来决定,而不是由上级来决定。

   中国公共管理的思路,虽然都在提民生问题,但是都还没有到这一步,抓民生问题还在靠上级政府的动员,改到官员考核制度里去,试图引导地方政府。这会助长地方政府将这些问题形式化,而不是落于实处。打个比方,过去是教育投入不足,如果把教育纳入考核指标,它会保护过度。劳动就业已经开始过度保护了。解决很多民生问题,是要讲激励问题的。保护没错,但要保护恰当,要在你的保护下,人们还有积极性。

   我很担心,一旦采取上级政府的推动方式,会使受保护的人没有积极性,保护方也没有积极性,产生最差的结果,使大量投入社会保障的资金得不到有效使用。谈到重视教育,保护方没积极性,所以全搞重点大学、重点中学,我们说要平等教育,但他们仍然会念“211”,一般的学校还是得不到正常的投入。整个机制被扭曲掉了。地方为何有动力去建设名牌大学和名牌中学呢?因为有政绩的问题。如果你去建设均等化的教育,是出不了政绩的。包括现在新农村建设中出现的一些偏差,就是抓典型,把屋子修得很好,老百姓没有实惠。虽然我们应该把钱用于每个人减少一些教育负担之类的事情上,但是这样对政府官员来说没法考核。他不如搞个样本村更刺激,还可以拍照,吸引媒体的注意。

   从现在来看,在有限分权的体制下,推动公共管理的改变是非常难的。尽管有限分权制过去推动了中国经济发展,但带来非常巨大的问题。一旦问题的社会成本超过其收益,就不划算了。这意味着这种制度必须要改。我们期待的是,中国的公共治理经过改革30年后能进入真正的公共治理阶段。

   除非政府有魄力去做这个事情,否则中国经济要实现再一次飞跃,我不是非常乐观。

  改革在渐进中微调

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