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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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支出竞争会带来投机性增长  

2008-12-10 09:18:16|  分类: 社会经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    该文先后分两部分发表:

1、  地方官员缘何更青睐资本,《中国经营报》2008年11月3日

2、  要防止公共事业被挤出地方投资单,《中国经营报》2008年11月17日

如果单独看中国的经济增长率,似乎总是令人震撼,持续的高增长堪称奇迹,尽管近期面临全球金融危机所引发的窘境,但和其他经济体相比,即使经济增速下滑,仍然大多数经济学家仍然预计,未来两三年的增长率可以保持在7-8%,这还是相当可观的。不过,仅仅从这个增速上还是无法反映问题,正如笔者在前期的一系列文章中所指出的,如果考虑到我国经济增长的发动机的真实面貌,那么这种高增长的可持续性以及高增长是否伴随着老百姓的高福利,还是值得探讨。笔者在前面的系列文章中已经明确提及,引发改革开放以后中国经济高速发展的因素有两个:一个是市场化本身;另一个是多级政府内部分权改善了地方政府的激励,促使地方政府间竞争,从而带动了经济增长。但笔者也同时指出,一旦地方政府深深介入增长的事务当中,作为两个发动机之一在积极运转,那么后果也是很难预料的。

除了地方政府之间可能在税收竞争等方面表现出疯狂的一面,并且这种疯狂未必会有利于经济增长,更为重要的是,地方政府还会通过财政支出来干预和引导当地经济增长,而支出方面的竞争也文雅不了多少。我们先看一个数据。按照国内外一些经济学家的研究(比如鼎鼎大名的邹至庄),对中国经济增长贡献最大的要素是资本,其贡献比例在60%以上。这样一个估计结果说明了什么问题?首先,给人们的直观印象就是,中国经济的高增长其实不过是资本推动的,当然制度变革在其中起到一定的作用,劳动力有作用,但作用并不大。这个结果有点令人沮丧,但也在情理之中。想想看,虽然我国劳动力数量很多,不过大多从事劳动密集型行业的生产活动,这些行业的产品附加值极低,表面上看产出作为总量是增加得很快、增加得很多,而实际上劳动力在其中做出的贡献是不大的。那么需要责怪我国的劳动力人力资本含量低吗?想想似乎又不是劳动力的责任。如果通过学校教育获取知识的机会少,人力资本积累必然也就慢,这样一种环境下成长起来的劳动力也就很难对经济增长做出更大的贡献。

难道说劳动力缺乏人力资本含量和资本有关吗?表面上看这似乎是两个问题,但如果我明确地说:正是资本过于积极,从而挤压了劳动力获取知识的机会,你会相信吗?当然,在一个成熟的市场经济体中,很少有人会相信,除非一些打意识形态牌子的政治投机者才会拿此做文章。不过,在我国这样一个特定的转型经济体中,资本挤压老百姓的教育机会的情形完全有可能出现,并且事实上一直如此。其中的关联性在什么地方呢?就在于地方政府!我国这样一个转型经济体和成熟市场经济体的一个关键差别就在于,我国的政府手中控制着众多的资源,很多领域甚至是控制大多数资源。这就意味着我国的经济增长实际上是在政府控制下的增长。这种控制型经济从中央政府的角度看好处大于坏处,因为转型过程中中央政府保持较好的控制力,可以有效保持市场化的有序以及各地区的协调。然而,如果地方政府也保持强大的经济控制力,就不见得是好事了。

笔者在前面反复提及地方政府竞争,这种竞争不仅表现在税收方面,也表现在支出方面。在这里笔者则要特别强调,正是地方政府的支出竞争导致上了资本对老百姓教育机会的挤压!在解答这个疑问之前,我们得先解答一个问题,也就是本篇开始提及的:为什么资本对中国经济增长的贡献如此之大?我们按照经济学家的惯常思维,先做一个假设。假设张三是一个地方政府首脑,很显然,他会追求自身利益最大化。张三的利益来自两块:一块是受上级赏识,获得升官机会,另一块是寻租,偷偷赚点公家的便宜。如果张三试图获取上级赏识,就需要努力工作,而最容易出彩的当然就是把当地的GDP搞上去,因为GDP不仅是一个地区财富水平的象征,也是最容易表征其能力的客观指标。就如同一个小店是否经营得当,就看它挣了多少钱,简单明了。如果张三还想偷偷给自己捞点好处,那也是要把当地经济搞上去,因为经济发展了,项目上得多了,自己手中的权力价值也就大了,并且捞好处的机会也多了。可见,无论处于公共利益之目的,还是处于私人利益之目的,对于张三来说,搞活当地经济都是首要任务。

如果你是张三,如何搞活当地经济?经济学告诉我们,有几个基本途径可以满足张三的要求:一是大量投资;二是提高当地劳动力的人力资本;三是改进制度;四是技术创新。如果你是张三,你会首先选择哪个途径?很明显,后三项对长期经济增长都有利,但张三不会首选,原因在于,后三项发挥作用的时间可能很长,而张三的任期可能很短。加入张三正常升迁,其任期也肯定短过教育、制度以及技术创新所见效的时间,对于张三来说,无论如何都不会去做前人栽树后人乘凉的好事。所以,张三的理性选择就是投资。通过大量投入物质资本来刺激当地经济增长。如果你不相信我的推断,可以看看地方政府最喜欢做的事情吧:招商引资,很激烈很刺激吧?大兴土木,修建各种道路、建筑,很壮观吧?但你看到过一个地方政府积极办教育、创新制度和技术吗?非常罕见!

可见,地方政府对于投资是情有独钟的。但资本也是有限的,如果你不积极争取,别人就会抢先获得。在相对绩效考核的压力下,地方政府为了表现得比别人更好,就会尽全力争夺资本。如果每个地方政府这样做,就产生了围绕资本争夺的竞争。地方政府的这种对实物投资的偏好以及围绕资本争夺的竞争正是导致我国经济增长的微观主因,由此不难理解,为什么资本是推动我国经济增长的主要动力?其背后就是地方政府这个发动机发力的结果。特别是地方政府利用市场化的机会,把资本争夺发挥到了极致。尽管中央对这类行为屡屡规范,也不见成效。

但我们还有第二个难题未解。地方政府的行为激发了资本的巨大功能,可为什么还会挤压教育呢?现在我们回到张三的故事上来。张三选择了投资来发展当地经济的模式,一方面,需要到市场上去争夺资本,比如上一篇我们提到的税收竞争就是这样引发的;另一方面,我们不要忘了张三手中其实还握有大量的资源,比如国有企业,比如财政资源,比如土地。土地这个问题上一篇已经论及,此处不再复述。国有企业和财政资源这两者则需要深入剖析。国有企业甭管效率是否高,作为地方政府直接控制的资源之一,必须得到充分利用。国有企业可以直接从市场上获取资本、增加投资,也经常从地方政府那儿获取资本来增加投资,地方政府显然愿意给这样的支持。张三有两个途径来支持其辖区的国企:一是通过当地的银行系统给企业提供更优惠的贷款;二是要求当地的财政对企业进行支持,比如补贴或者其他项目资金资助。那有人就说了,银行的问题和我们讨论的主题有关吗?当然有关。如果银行对国企的贷款难以收回,政府最终会通过财政来解决银行的坏账问题。因此,无论是通过银行支持,还是通过财政直接支持,都相当于从财政中切出一块蛋糕,用于支持当地的企业投资。一些开明的地方还会把蛋糕分给非国有企业,只要这些企业在当地投资就行。

张三可能觉得通过企业来实施其投资促增长的战略还不过瘾,现在要亲自上阵了。怎么办?加大当地的基本建设支出呗。要求下属多立项,立好项,最好是立大项,通过各种项目的设立,来花费财政资源。对张三来说,反正财政预算没人监督,也不需要考虑老百姓同意与否,只要符合一定的财政管理规则,达到上级政府的要求,也就可以了。此时,张三可以大把花钱了。建个电站、修个水厂,如此等等。但对一个地方政府来说,财政资源也是有限的,不可能无限制的使用。在这种情况下,张三只有尽可能挤掉离与建设目标关系不紧密的支出,把有限的资源用在直接的建设支出上。通常张三会通过说服或者仗着自己的权威,对各个财政支出项目进行排队,结果队伍一排,类似教育等社会性支出项目都靠后了,只有建设性支出是需要确保的。有些学者把地方政府的这种做法称为财政支出的“偏向”。如同多子女的家庭一些父母专宠某个子女一样。

同样,张三也排得理直气壮:如果我不这样排,别的地方政府也会这样排;如果别人先排了,其他地方的经济就会先搞上去,我们就要落后了!谁也不能承担把当地经济搞落后的责任,也就纷纷赞同张三的排序。这就导致了地方政府间的支出竞争。需要注意的是,我国的这种支出竞争和国外的支出竞争有本质差别。在发达市场经济体中,地方官员的去留由当地居民投票决定。当地居民不仅关心当地的经济增长,而且还关心自身的福利,而后者来自当地政府的公共品供给,比如教育、医疗和社会保障等等。当地居民会比较不同辖区的财政支出,来判断本辖区公共品供给的好坏多寡,并据此来决定手中的选票。因此,不同辖区之间就会围绕公共品供给展开竞争,这个竞争会导致教育等公共服务的改善。而我国则正好相反,居民没有实际的投票权,因此地方政府无需考虑当地居民的公共品需求。地方政府更多考虑的是上级政府如何考核自己,所有的财政资源都用于满足上级政府的考核标准。在上级政府尤其重视经济增长的前提下,地方政府就会把财政资源尽可能多地用于经济建设,而不是公共服务供给。

可见,地方政府追求投资促经济增长的模式以及地方政府间的支出竞争一方面强化了当地的资本积累,有利于经济增长;但另一方面则挤出了社会性支出,导致人力资本积累和技术创新等滞后,从而必然会损害未来的长期经济增长。这就引出了这种增长模式是否可持续的问题,我们将在下文解答。

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