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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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疯狂的横向竞争  

2008-11-19 07:54:45|  分类: 社会经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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原文发表在《中国经营报》2008825
 

改革开放以来,我国的地方政府之间出现了罕见的竞争现象,由于经常是同级政府之间的竞争,所以又可以称作“横向竞争”,比如省级政府之间、地市级政府之间、县级政府之间、甚至乡镇和村之间。到底为什么会竞争呢?国内外的学者们大多认为,主要有两个原因:首先一个原因是来自分权。中央通过早期的财政包干制以及后来的分税制和地方划定各自的税收和支出范围,但中央保留了税权,地方只有征税的权力,没有确定税种和税率的权力。不过,为了让地方更有积极性,中央同时也给地方留了一点余地。在支出方面,中央把大部分事务交给地方打理,也就是让地方承担更多的支出责任。这样地方就获得了较大的资源支配权。这一点和过去完全不同了。过去中央通过计划经济体制控制了几乎所有的资源,地方之间只能展开兄弟竞争。而在改革之后,除了继续跑部钱进,地方还可以到市场上去争夺更多的资源,因而自我发挥的余地比较大。

导致横向竞争的第二个原因在于中央对地方的考核机制。中央虽然给地方一定的财权和事权,但同时又担心地方不听话,怎么办?把人事权给控制住了。问题在于,如何才能发挥好这个人事权呢?中央就想出了一个绝妙的点子,那就是对地方实施相对绩效考核。这种考核办法说起来很简单,就是比较各个省级政府,看看谁做的更好?排排队,然后根据排队的情况来考虑官员的晋升。周黎安博士就把这个称为“锦标赛式的官员晋升博弈”。也就是说,这种考核办法如同体育比赛一样,谁跑了第一,就给谁金牌,然后加官进爵。这个办法好,让地方政府相互之间不得不攀比,还不能合谋,因为合谋会损害自身的利益。想想看,如果两个地方政府勾结起来,搞一个齐步走,其中一个就想,如果自己偷偷地走快点,上级领导就会抢先看到,就会先得到提拔。于是这个伙计就会真的抢先走。问题在于另一个伙计也这么想,结果可想而知,两个地方政府的合谋就泡汤了。这就是经济学当中著名的囚徒困境。中央设置相对绩效考核的办法,就是吃定了地方无法合谋,实在是高!

有了上述两个理由,地方就要想方设法争取资源了。中央的相对考核制度中,哪个最关键?当然是GDP了。因为这个指标最方便计算,最客观,而且也综合。以GDP为核心,辅之以其它指标,就是一个完美的考核体系。每个上级政府其实都这么想。因此,地方政府官员要获得升迁,就必须努力促进当地的经济发展。当然, 或许有人说,有些官员可能不想升迁。想想看,不想升迁的官员只有两个目标可选,要么混,问题是,在这样一个考核体系下,怎么混?没有政绩,位置不保。所以还得发展经济。要么选择谋私利,那官员就更加需要发展经济啦,只有经济越红火,好处才会越多。所以,不管是出于升迁的目的,还是出于其它目的,官员都有动力抓经济。看看各个地方政府的各种报告和文件,狠抓经济不是重点才怪呢。

如何才能发展呢?继续跑步钱进?理所当然。但中央的资源毕竟有限,而且这种兄弟竞争也更不确定。于是地方政府也想通了,不如把更多精力用在向市场要资源吧。要什么资源呢?当然哪种资源最快见效,就要哪种。大家想想看,地方政府会要劳动力吗?会,但不是重点。因为我国有个户口制度呢。在没有完善的社会保障以及社会保障在地区之间严重不平等的前提下,户籍难倒英雄汉。所以地方政府不会把精力主要放在吸引劳动力上。引进技术?也是理所当然,科技就是生产力嘛。然而,技术也麻烦,因为要是开发技术,需要很长的时间;购买技术?又吃不准,万一买了个一无是处的技术怎么办?要知道一个官员的任期是有限的,他(或她)绝不会拿有限的任期当赌注,来投资于这样一个有风险、一时半会又无法见效的东西上。那引进制度呢?比引进技术还不靠谱。

现在大家已经明白地方政府最想做的是什么了吧。就是引进资本!引进资本好啊!一是快速见效,资本一进来,就会办公司、上生产线,然后开始雇佣工人,缴纳税费,如此等等,不仅解决了就业问题,而且还给地方政府创收,并且一个工厂会通过使用各种原材料和机器设备拉动其它企业的发展。看看,资本创造了神话,一个工厂可以通过其需求创造另一个工厂,依次循环,于是所谓的乘数效应就产生了。要知道,每一次循环,都会为当地的GDP做贡献。而且官员也说啦,就业增加,居民收入增加,整个地方经济得到空前的和谐发展。可见,资本是最重要的。可资本毕竟有限,那么多地方政府都想获得更多的资本,就需要动脑筋了。对地方政府来说,争夺资本只有去两个地方,一是在国内挖其它地方的墙角;二是去海外吸引资本流入。无论是去哪个地方,招商引资都是地方政府的重中之重。

资本的稀缺使得地方政府之间开始竞争了,并且为了吸引资本,地方政府甚至会不折手段。回想一下我们谈到的第一个条件,分权给地方政府留有余地,这个余地就是地方政府可以在一定权限内进行税收征收的打折,也就是税收优惠。比如两税合并前,一般的企业要交33%的所得税,地方政府为了吸引其它地方的企业进来,就给出税收优惠的承诺,比如头三年仅仅征收15%,这一下就等于给企业输送18个点的利润啊。可是地方没有法定的税权,如何才能实现这种税收优惠呢?别急,我国的法律法规总是留有余地的。比如设置一个实验区,像高新技术产业区之类的,就可以享受国家规定的税收优惠。至于进驻园区的是否是高新技术企业,那就两说了。像北京中关村一带,也就是一个攒电脑的,也可认定为高新技术企业呢。一个小小的高新技术认证,买到手轻轻松松。如果在税收优惠方面还不够吸引人,地方政府还可以给企业财政补贴。反正总是可以想出名堂来帮助企业降低成本。我经常说,在中国办企业是很舒服的事情,因为有地方政府竞争,所以地方之间会竞相压价来吸引资本。这样在谈判的时候,资本握有强大的话语权。

如果某个地方开始税收优惠,其它地方就会跟进,这样各地方政府之间就无形中展开了横向税收竞争。别看我国的地方政府没有税权,照样可以像发达国家的地方政府一样进行税收竞争,这是中国人制度设计方面的智慧。除了这个税收竞争以外,对资本来说,另一项大的成本支出就是土地。办公司、建工厂需要大片土地,怎么办?不用担心,我都说过,资本的谈判力很大的,向地方政府要土地价格优惠呗。结果,地方政府之间为了争夺资本,就投其所好,竞相压低土地的价格,这方面各种媒体早就有很多报料,工业土地协议价格已经成为各地方政府招商引资方面的重要筹码。结果呢?地方领导大笔一挥,大块的土地进入资本家的腰包。可是有很多土地上还有住户呢。也没关系,地方政府会请来一个不知是什么身份的开发公司,装作看不见、听不清,任其采取各种手段把地面上的住户赶走。有很多时候,地方政府干脆亲自出马,甚至动用公检法。就这么着,大块土地以公共利益的名义被圈到政府手中,然后又被政府作为筹码,奉送给各路资本神仙。

套用马克思的说法,各个地方高耸的烟囱和高楼大厦,无不渗透着老百姓的心血。老百姓本应拥有的资源和福利,就在地方政府以公共利益的名义下,不知不觉地消散了。当然,也有好的结果。如果地方政府做对了决策,真的引进了好的项目,那么就会给地方的老百姓创造出福利。但是,目前看来,好像只有经济发达的地方才会有这样的好果子吃,落后的地区老百姓的付出总是得不到回报。这下问题就来了,招商引资未必能够改进当地的福利。恰恰是那些鼓励当地创业的地区反而创造出了经济奇迹。比如浙江的地方政府也参与横向竞争,但这个地方对私营企业的发展尤其鼓励,效果也就更为显著。我只能用疯狂这两个字来概括和形容地方政府的上述横向竞争。

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