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周业安的博客

中国人民大学经济学院教授

 
 
 

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关于我

周业安,安徽绩溪人,先后毕业于江西景德镇陶瓷学院、浙江大学和中国人民大学,1999年获经济学博士学位,后留校任教至今。现为中国人民大学经济学院教授,博士生导师,西方经济学专业,行为和制度经济学、公司金融研究方向。

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从“跑步钱进”到“横向竞争”  

2008-11-11 09:07:43|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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原文发表于《中国经营报》2008818

 

以前说到发达国家也存在地方政府竞争,那这是否意味着我国同样存在呢?答案是肯定的,不过要讨论我国的地方政府竞争,就要注意一些特定的制度背景。实际上,只要有不同的利益主体,就一定会出现竞争。甚至改革之前就是如此。改革之前我国采取的是计划经济体制,在该体制下,连老百姓的吃饭穿衣都烙下政府的影子,毫无自由可言。由于每个人像一颗颗棋子一样被政府这只看得见的手按在棋盘上,走哪一步?走几步?朝哪个方向走?都不完全是自己决定,因而个体也就失去了激励,反应到经济上就是消极怠工,用如今经济学的行话说,就是通过实施道德风险行为来增加代理成本。很明显,要改进居民和企业的激励,就必须放权,给予其一定的自主空间。所以,一些学者的研究发现,即使在过去的那种铁板一块的体制内,也出现了分权。即上级政府下放给下级政府一点权力,各级政府又下放给企业和居民一点权力。有了这点权力,居民和企业也就有了一点积极性。不过即便如此,也还是仅仅有一点积极性而已,因此到后来整个旧体制把经济推向崩溃的边缘,也就一点都不奇怪了。

在旧体制的分权环境中,地方政府当然也就有了自己的利益。无论是出于对当地居民利益的考虑(公共利益动机),还是出于官员自己升迁或者寻求租金的考虑(私人利益动机),地方政府都有理由向上级政府争取更多的资源。只要资源在手,就意味着财富在手。这是过去政府对经济发展的理解。但是,无论分权与否,整个体制还是计划经济体制,这是没有改变的事实。结果地方政府的利益争夺就成了一个大家庭中兄弟姐妹之间的利益争夺,于是樊纲等学者在早期的著作中,就把这种竞争概括为“兄弟竞争”。可以想象,这种竞争和国外的地方政府竞争完全不同,因为我国改革之前的地方政府没有自主的经济手段可以运用,所能够运用的最有效的手段就是“跑部钱进”,也就是讨好那些拥有资源分配权力的部委,通过建立各种关系来获得更多的资源。地方获得资源的多少,不是和当地的经济发展水平、战略以及管理水平有关,而是和地方官员的关系网络、谈判力和谈判手段、隐瞒和扭曲信息的能力等有关。很显然,这种竞争并不能称其为经济学意义上的竞争,应该称之为利益争夺更为恰当。想想也是,那种年代,人性都扭曲了,何况组织行为?

但改革之后,这种情况在逐步改变,尽管过去那种跑部钱进的竞争方式还仍然保持相当的活力,但地方政府运用经济手段来提高自身的竞争优势的情形也越来越多。为什么会发生这种转变?这和改革的本质有很大关系。改革首先是政府和社会重新界定契约关系的过程,这是市场化的最核心的含义。所谓契约关系,当然就是社会必须获得和政府平等的地位,通过经济手段来分割利益,而不是政府单方面的控制和索取。界定契约关系的核心就在于确定个人的财产权。早期农村包产到户是对财产权中除所有权以外的其他权利的重新界定,并通过承包合同的形式获得法律上的效力。这样做的后果便是:一方面,让社会(也就是农民)拥有了真正的自己的权利,即使这一权利并不完整;另一方面,通过契约化,也使得法治观念和秩序逐步得到改进。这是市场化的真正开始。在农村承包制的基础上,政府进一步对企业进行分权,这一分权和改革之前的放权不同,改革之后的分权同样是给予承包合同的制度下展开的,这就使得企业也获得了类似农民的个体权利。

有了这些个体权利,也就自然会有这些权利的延展。在国家控制的资源之外,真正的私人财产权开始兴起,无论这种权利安排是采取早期的民营企业的形式,还是采取乡镇企业等戴红帽子的企业形式,都是对过去旧体制的一个最大反正。只要有了这个缺口,哈耶克所讲的私人扩展秩序就会自己演变和扩展,并逐步作为一种可接受的规则被社会认同,进而作为规范固化下来。当然,在私人财产权的这个成长过程当中,政府和社会之间也是磕磕绊绊,但频繁的局部侵权事件并没有阻止私人秩序的扩展。这是因为居民和企业从私人财产权中所获得的激励远远大于从政府那儿获得的激励。这就是制度的力量。可以看见的结果就是,生产率得到极大的提升,经济快速发展。

正是这种快速提升的绩效,迫使政府重新认识到,和社会重新界定契约关系仅仅改进了居民和企业的激励,但政府内部的激励还是没有解决。接下来的一个问题是,能否在政府内部也模仿这种契约关系?所以改革初期就出现了下级政府向上级政府进行财政包干的体制,这种体制尽管后来有很多修补,但本质上和居民以及企业和政府之间的承包合同没什么本质区别。在这种承包制下,下级政府获得了自己的权利,一些学者称之为“剩余权利”。这和我们通常所看到的麦当劳和肯德基等加盟店类似,向总店交纳一笔特许费,就可以开店,剩下的所得全部归自己。即使总部要分成一点收入,那自己还是可以靠努力拿到更多利益。可以看出,这种契约关系的确大大激励了地方政府。除了跑部钱进外,地方政府只有不断提高当地经济的发展水平,才能获得更多的收入,这样官员也才有可能获得更多的私人利益或者升迁机会。上级政府看到这个办法挺有效,就把各地的经济发展水平作为主要的考核指标来考核地方官员。当然这并不是说上级不考核地方其他方面的绩效,而是GDP是最方便度量的、考核成本最低的指标,也是最有说服力的指标,自然就成为所有考核指标中最关键的了。

一旦契约关系引入政府间关系,并且经济绩效考核为主体的考核体系得以建立,对地方政府来说,如何发展地方经济就成为一个关键。但和过去不同,改革之后政府和社会也在重构契约关系,市场化的进程使得资源开始流动,有了产品市场和要素市场,地方政府一想,跑部钱进固然重要,但如果把别的地方的资源抢过来,或者比别的地方抢得更多的资源,岂不是自己的政绩会更好?在资源流动的前提下,地方政府如何才能实现这一目标呢?当然得采取经济手段。最有效的办法就是降低资源流入当地的成本。比如,招商引资过程中,通过提供优惠的土地、给予财政补贴和税收优惠等等,来吸引外来资本。于是地方政府之间真正的经济竞争开始了。这一竞争是典型的横向竞争,和国外的地方政府具有类似性。可见,改革之后,兄弟竞争的情形依然存在,但横向竞争也日趋重要。只不过,这种横向竞争要比国外的地方政府竞争有趣得多。这就等到下文吧。

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